【行業觀察】經濟下行壓力下的生態修復產業化
瀏覽： 發佈日期：2020-08-26
2019年中央經濟工作會議指出，我國正處在轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的攻關期，結構性、體制性、週期性問題相互交織，“三期疊加”影響持續深化，經濟下行壓力加大。同時強調，要打好污染防治攻堅戰，堅持方向不變、力度不減，推動生態環境質量持續好轉。在經濟下行壓力加大的情況下，強調生態環境保護方向不變、工作力度不減，不光要理解黨中央推進生態文明的戰略定力和堅定決心，還應該在經濟結構調整的大背景下，推進生態修復產業化，培育新的經濟增長點。
根據國際經驗，當治理環境的投資佔GDP 的比例達 1%～1.5%時，可控制環境惡化的趨勢，當該比例達到 2%～3%時，環境質量可有所改善。事實上，近十幾年來，我國環境治理投入佔GDP的比例逐步增加，但仍未達到發達國家2%以上的水平。在當前我國經濟由高速發展階段向高質量發展階段轉變過程中，必須既要化解資源環境因素對經濟的約束作用，又要解決好生態文明建設的投入問題，這是當前面臨的實際困境。
習近平總書記在2018年全國生態環境保護大會上指出，生態文明建設正處於壓力疊加、負重前行的關鍵期，已進入提供更多優質生態產品以滿足人民日益增長的優美生態環境需要的攻堅期，也到了有條件有能力解決生態環境突出問題的窗口期。加快解決歷史交匯期的生態環境問題，必須加快建立以產業生態化和生態產業化爲主體的生態經濟體系。構建生態經濟體系是建設現代經濟體系的重要組成部分，產業生態化即通過“生態化”實現產業創新發展,生態產業化即通過“產業化”實現生態資源的價值增值。因此，如果說全面推進綠色發展，實現產業生態化是從源頭上解決生態環境增量問題的辦法；那麼按照“產業化”的思路，推進存量生態環境問題治理，即實現生態修復產業化，則是突破困境的必然選擇。
從法學角度，我國將“環境”定義爲影響人類生存和發展的各種天然的和經過人工改造的自然因素的總體，而對“生態”則沒有明確定義，通常指“自然生態系統”。從學術角度，一般認爲環境修復是對被污染的環境採取措施使污染物濃度降低到未污染前的狀態[1]；生態修復的概念應包括生態恢復、重建和改建，其內涵大體上可以理解爲通過外界力量使受損 (開挖、佔壓、污染、全球氣候變化、自然災害等) 生態系統得到恢復、重建或改建 (不一定完全與原來的相同)[2] 。本文所指生態修復具體包括與自然資源管理直接相關的山水林田湖草系統修復、國土綜合整治、礦山生態修復、海洋生態修復等。
一般認爲生態產業化是指按照產業化規律推動生態建設，按照社會化大生產、市場化經營的方式提供生態產品和服務，推動生態要素向生產要素、生態財富向物質財富轉變，促進生態與經濟良性循環發展[3]。產業化是一個動態的過程，主要包括以下幾個方面的要點：一是市場化經濟的運作形式，二是達到一定的規模程度，三是與資金有密切關係，四是以效益爲目的。以此四個要點來對我國當前生態修復產業化進行分析。
(1)生態修復市場化。市場化是把特定對象按照市場原理進行組織的行爲。黨的十八屆三中全會提出，讓市場在資源配置中起決定性作用。生態修復的行爲對象是自然生態系統，也就是通常所說的自然資源，因此市場當然應該在其中發揮決定性作用。雖然我國關於生態修復市場化的研究還比較欠缺，但一些學者如崔元星就提出過生態建設及生態修復項目市場化的運作模式。原國土資源部等5部門《關於加強礦山地質環境恢復和綜合治理的指導意見》(2016)就提出探索構建“開發式治理、市場化運作”的礦山生態修復新模式。自然資源部2019年12月印發《關於探索利用市場化方式推進礦山生態修復的意見》進一步推進礦山生態修復市場化。當前，在我國礦山生態修復、土地整治等相關領域，已經出現了大量市場化運作的實踐案例，如習近平總書記2018年6月12日考察的山東威海華夏城礦山生態修復項目等。
(2)生態修復市場規模。我國環境治理投入雖然未達到發達國家水平，但在GDP中的佔比已從20世紀80年代初的0.51%提高到2016年的1.24%，增長趨勢非常明顯。隨着生態文明建設的深入推進和國家對環保行業的投資加大，生態修復行業市場規模將會進一步增大。據有關機構分析，近年來，我國生態修復行業市場規模保持在10%以上的增速，2024年有望超過7 000億元[4]。由於不同學者和機構對生態修復所涵蓋內容理解的不同，也有不同的估算。如礦山生態修復領域，根據自然資源部2017年全國礦產資源開發環境遙感監測結果，全國範圍礦產資源開發佔用土地面積約5 430萬畝，其中歷史遺留及責任人滅失的3 450萬畝，在建及在產礦山1 980萬畝。近兩年還因政策性因素關停大量礦山，導致待治理廢棄礦山面積還在持續增長。初步估計礦山修復治理投入高達27 150億元(不含近兩年新增關停礦山)[5]。因此，我國生態修復具有十分巨大的市場規模。
(3)生態修復的資金投入。據原環境保護部發布的數據，“十二五”期間，我國全社會環保投資達4.17萬億元，比“十一五”時期增長了92.8%，年均增長近10%。生態環境部規劃院測算，“十三五”全社會環保投資將達到17萬億元，是“十二五”的3倍以上。財政部報告指出，2016—2018年全國財政生態環保相關支出規模累計安排24 510億元，年均增長14.8%，增幅高於同期財政支出增幅6.4個百分點，佔財政支出的比例由3.7%提高到4.2%。我國生態修復領域全社會投資雖然沒有單獨的統計數據，但從政府投資來看，僅中央財政每年直接投入在1 000億以上[6]。2016—2018年，中央財政安排近300億元支持山水林田湖草生態保護修復試點和礦山生態修復工程，安排林業轉移支付資金2 636億元支持國土綠化、荒漠化治理、溼地保護恢復等。地方政府也在加大投入，如我國正在實施的第三批山水林田湖草生態修復試點工程，14個項目中央財政計劃投資280億，地方自籌和企業投資945億，約爲中央財政投資的3～4倍。
(4)生態修復的效益。效益是某種活動所要產生的有益效果及其所達到的程度。它可分爲經濟效益和社會效益兩類，其中經濟效益是人們在社會經濟活動中所取得的收益性成果；社會效益則是在經濟效益之外的對社會生活有益的效果[7]。也有一些學者在此基礎上提出生態效益，本文將其納入社會效益進行分析。就生態修復而言，其社會效益(含生態效益)無疑是明確的，即十九大報告所指出的提供更多優質生態產品以滿足人民日益增長的優美生態環境需要。其經濟效益的理論依據則來源於《生態文明體制改革總體方案》中指出的“樹立自然價值和自然資本的理念，自然生態是有價值的，保護自然就是增值自然價值和自然資本的過程，就是保護和發展生產力，就應得到合理回報和經濟補償。”同時，既然生態修復的結果是提供優質的“生態產品”，其經濟效益則應該通過產品的形式予以實現。
根據以上分析，雖然在理論上，我國生態修復產業化具有光明的前景，而且在實踐中也已經有了很好的探索，但目前仍存在一些問題。一是從市場化程度來看，我國生態修復的市場化程度仍然不高，尚未建立完善的引導機制以充分發揮市場在資源配置中的決定性作用。二是從市場規模來看，我國生態修復市場規模巨大，但尚未建立科學統一的統計和評價體系。三是從資金投入來看，投資主體仍然以政府爲主，社會資本特別是民營資本參與度不高。四是從效益分析來看，過於強調社會效益而忽視了經濟效益，這也是資金投入以政府爲主，社會資本投入不多的原因。
根據Michael E.Porter和John Londregan等構建的產業生命週期不同階段企業競爭的理論模型，一般將產業生命週期劃分爲導入期、成長期、成熟期、衰退期。產業化也即產業形成和發展的過程，包括產業化導入、產業化發展、產業化穩定和產業化動盪四個階段。
導入階段：是指產業的技術研究開發和生產技術的形成階段。產品設計處於起步階段，整個產業基本處於人力、物力和財力的大量投入時期，主要依靠政府的投入、一些研究機構的科研及個別企業的加入。
發展階段：是指全面開展生產技術成果的商業運作的初級階段，包括小批量生產和大規模生產兩階段。在小規模生產階段，產品開始投入市場，市場處於一種觀望的態度，但市場的需求呈現快速增長的趨勢，進入該產業企業開始增多，但產業總體上沒有實現盈利，行業規範不標準；在大規模生產階段：生產工藝成熟，行業標準和市場走向成熟，產業開始全面盈利，大量企業涌進該產業。
穩定階段：是指商業化運作成熟階段，這一階段整個產業全面盈利，生產規模依舊保持增長的勢頭，但是趨於穩定；技術成熟，分工專業化、區域化，形成了成熟的產業鏈及配套的產業集羣，形成產業羣鏈結合發展模式；行業標準系統化，市場成熟，趨於飽和狀態，市場競爭激烈。
動盪階段：新的相關技術或是產業開始崛起,舊的產業機制已經不適應市場，生產規模開始縮減，利潤萎縮，企業開始收縮規模或是退出市場競爭，整個產業體系呈現在動盪之中。
據此分析，我國生態修復產業化目前已由產業導入向產業發展過渡，基本處於小規模發展階段。理由是：在理論層面，關於山水林田湖草是一個生命共同體的理念和自然資源資產價值實現機制等研究還沒有完全破題，還存在自然資源資產底數不清、所有者不到位、權責不明晰、權益不落實、監管保護制度不健全等問題[8]；在實踐層面，我國生態修復的技術研發尚未完全完成，生態產品的標準尚未完全建立，只在一些個別領域實現了商品化，目前主要依靠政府投入的局面還沒有完全改變。但同時也應該看到，在政策層面，中辦、國辦《關於統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》已經提出“按照誰修復、誰受益原則，通過賦予一定期限的自然資源資產使用權等產權安排，激勵社會投資主體從事生態保護修復”；在一些具體領域，已經出現了產業化蓬勃發展的成果，如礦山生態修復領域，在廢棄礦坑上建設的上海佘山世茂洲際酒店、山東威海華夏城等諸多項目已經取得了顯著的經濟效益。
學者研究認爲生態資產通過人爲開發和投資盤活資產轉爲生態資本，運營形成生態產品，最終通過生態市場實現其價值，通常有直接利用、間接利用、使用權交易、生態服務交易等具體實現路徑[9]。我國生態修復產業化進程剛剛起步，但市場需求呈快速增長趨勢，更多的企業逐步進入。以礦山生態修復爲例，社會資本參與主要有以下幾種模式。
(1)在土地指標上做文章。如河南省國土資源投資管理中心實施的寶豐縣工礦廢棄地復墾項目，投資2.4億元，治理區域總面積5 862畝，新增耕地5 505畝，通過“佔補平衡指標”交易，可創收約5.5億元。其實質是生態資產的使用權交易，即通過投資形成土地指標使用權，將資產使用價值轉化爲交換價值，實現增值目的。
(2)在廢棄資源上做文章。如河南省泌陽縣金鼎再生資源利用有限公司投資6億元開展春水鎮石材開發區治理，利用廢石生產砂石骨料，同時整理被壓佔土地以改善環境，年消除廢石1 500噸，綜合產值可達近14億元。其實質是生態資產的直接利用，即對生態資產進行深度開發，形成產品，將使用價值轉換爲交換價值，進入市場獲取經濟利益。
(3)在生態服務上做文章。如山東省濟寧市茂祥農業科技有限公司與種植大戶共同出資，對嘉祥縣關山破損山體進行恢復，打造成集種植、採摘、旅遊於一體的山寨生態觀光園。其實質是生態服務功能的直接利用，即利用恢復後的生態資產，形成直接的生態產品和生態服務產品，通過市場獲取經濟利益。
(4)在綜合開發上做文章。如浙江省湖州市長興縣利用多年來開採形成的多處礦坑和礦山遺蹟，成功引進了總投資達200億元的“太湖龍之夢”超大型旅遊綜合體項目，不僅由社會資本對礦山生態進行恢復，而且有力地促進了當地經濟的發展。山東威海華夏城也是如此。這種類型的實質是生態資產的間接利用，即通過對生態資產共生功能的開發，在開發中推進生態修復，提升區域價值，以開發收益反哺生態建設。
隨着礦山生態修復產業化的崛起，生態修復服務業也逐步得到發展。如江蘇無錫市偉達民爆和化工公司通過早期利用廢棄礦山建設花園式酒店的實踐，逐步發展爲生態修復領域的技術服務商，形成了從修復方案規劃、設計、治理、運營、管理一條龍的產業鏈。江蘇張家港市綠巖生態技術股份公司通過提供礦山修復和綠化技術服務，成爲生態修復服務領域的國家高新技術企業。自然資源部近期出臺的關於利用市場化方式推進礦山生態修復的意見給出了突破性的規劃、土地、礦產政策，旨在鼓勵和引導社會資本參與，將推動該行業的巨大發展。
按照產業經濟學的觀點，產業政策的本質功能在於通過超市場原則的資源配置結構導向及其調控措施，加快結構優化和經濟發展的步伐，政府的職能不僅在於彌補市場失靈，還在於開拓未來[10]。生態修復的產品在經濟結構中具有基礎性作用和高度的社會公益性質，對市場導向的敏感性最差，亟待政府通過產業政策在經濟結構調整中予以扶持。一方面要提供更多的理論、政策、制度供給；另一方面則要通過幹預和介入資源配置的結構及其形成過程，培育新業態的形成與發展。
(1)建立自然資源價值評估體系。《生態文明體制改革總體方案》已經提出自然價值和自然資本的理念，但是目前我國尚未建立其價值評估的指標體系，尤其是對於受損自然生態系統修復前後的價值差更無法評價，使得生態修復的經濟效益難以科學計算。這也導致了在自然資源交易市場上，優質資源和待修復資源在價值上無法區分，社會資本趨利避害，不願投入到修復成本高的待修復資源開發利用和保護上。
(2)明確生態資本的投資收益途徑。生態資本通過自然因素和人爲投資雙重作用來提升自然資本的價值，其投資屬於生產型投入，應當獲得投資收益。當前，我國生態修復的投資收益方面進行了一些探索，但總體來看並未形成相應的制度體系，一些領域還存在政策障礙，阻礙了“生態資源-生態資產-生態資本-生態產品”的轉化過程。如在生態資源的資產化過程中，資產產權的認定還不明確，若投入修復無法獲得產權，則無人願意投入；在生態資產的資本化過程中，資產價值評估還不完善，無法確定投入的資本升值了多少；在生態資本的產品化過程中，產品設計和認定缺乏標準，無法體現生態產品與一般產品的差異性；在生態產品的市場化過程中，市場化機制還不完善。建立明確的收益途徑制度體系，是對生態修復投資行爲的最重要激勵手段。也需要通過完善自然資源產權、生態資產價值評估、生態產品認定標準和市場規則等相關制度供給，打通生態修復產業化收益途徑。
(3)加大在資源配置中的支持力度。生態修復的對象是自然生態系統，具體體現形式是各類自然資源，其資產產權一般包括所有權和使用權。我國自然資源全民或集體所有的體制，決定了生態修復中的資源配置主要是其使用權，具體包括國有土地使用權、集體土地經營權、探礦權、採礦權、海域使用權等。在健全自然資源資產產權制度和價值評估體系的基礎上，應當分類提出對生態修復投資者的激勵政策。在使用權出讓形式上：對於禁止、限制性開發區域等不宜出讓的，可以授予一定期限的特許經營權；對於應當競爭出讓的，可以將生態修復要求及後續產業限制附加在使用權中。在收益分配上：對於經濟效益顯著小於社會效益的，政府應當給予一定補貼；對於經濟效益和社會效益並重，政府應當在生態產品收益分配中讓利給投資者；對於經濟效益顯著的，政府應當鼓勵社會資本參與，防止“國進民退”。
(4)建立政府引導下的市場化生態修復投融資體系。進一步發揮產業導入階段政府投資的引導作用，帶動社會資本投入。但政府投資不宜封閉運行，否則將使市場看不到經濟效益，不利於市場環境的培育。應當採用政府投資與社會資本合作模式，逐步建立完善生態修復項目運行、產品收益的有效機制。可以通過建立政府引導基金，吸引社會資本參與，按照市場機制投向生態修復項目，逐步培育市場環境,帶動社會資本發起成立產業投資基金，形成生態修復基金羣，形成完善的投融資市場。進一步完善綠色金融政策，充分發揮多種金融手段綜合作用，給予生態修復行業企業投融資便利。
總之，在我國經濟下行壓力加大和結構調整的大背景下，爲實現美麗中國建設目標，生態修復不能僅僅依靠政府投入，而應當發揮積極的產業政策作用，實現生態修復產業化，並使之成爲我國經濟新的增長點，實現經濟建設和生態環境雙贏局面。
